住建部近日在国务院政策例行吹风会上介绍了城镇老旧小区改造情况，明确了老旧小区的界定范围、改造的三个层次、推进改造的痛点和难点以及下一步要推进的五项工作。城镇老旧小区是建造时间比较长，市政配套设施老化，公共服务缺项等问题比较突出的居住小区。这些社区建成满30年，且达到棚改条件的，已在过去几年的棚改中得到改造；满20年但不到30年，建筑质量尚可，但居住功能严重残缺的，则进入老旧小区改造序列。
对老旧小区改造，不少人认为与棚改差不多，甚至是棚改2.0。但事实上，相比棚改，老旧小区改造有“两个不涉及、两个不改变”的特征：不涉及拆迁补偿和安置重建，不涉及土地一级和二级开发；不改变原有建筑物结构，不改变土地所有权。简言之，老旧小区改造是基于当代居住标准，顺应美好生活诉求的社区功能修复或住区活化。我国住房市场化改革刚刚走过20年，而在“房改”之前的上世纪80至90年代，住房供应主要还是政府建设的福利房、集资建房等。这些住房是“短缺经济”时期的产物，户型、功能、设计、社区、配套等方面存在严重缺陷。根据今年5月住建部的统计数据，全国共有老旧小区近16万个，建筑面积约40亿平方米，涉及居民逾4200万户。不久前，国务院常务会议在部署推进城镇老旧小区改造时称，全国需改造的城镇老旧小区涉及居民上亿。老旧小区改造难度之大，由此可见。
住建部明确了老旧小区改造的原则：“业主主体、社区主导、政府引领、各方支持。”问题是，老旧小区居住的业主，有不少是老国企退休职工甚至下岗工人。他们长年有政府兜底、居住福利，基本没有“付费买服务”的习惯。改造后，物业费、停车费能否持续缴交是大难题。老旧社区物业维修基金缺失严重，改造的启动资金怎么筹集更是大问题。
这几年商品房市场蓬勃发展，租赁市场、公寓市场也日趋繁荣，造成老旧小区越来越陷入被买房者、租房者“遗忘”的角落。值得注意的是，老旧小区其实优点也很突出，比如多位于城市主城区，开放式街区，人口密度大，人流量稳定，小商业发达，传统小店密集，生活气息浓，还有不少是需要保护的历史街区。社区和居民对老旧小区改造的意愿很强，但自我改造能力不足，又无法像棚改一样，可通过拆旧建新来解决。
处在城市高房价的当下，从包容性发展的角度看，大城市主城区有如此大体量的人群无法享受现代化的居住体验，无法分享城市化红利，无论如何都是说不过去的。改造老旧小区，即便没有纳入住房保障体系，政府不能大包大揽，也得提供财政支持。同时，政府要牵头创建一个居民可信赖的平台，发挥社区、居委、街道的管理和治理功能，让社区居民充分协商，对他们选择的物业管理模式、服务收费模式、电梯加装费用标准等，形成一致意见，并夯实改造后的后续管理长效机制。不久前，李克强总理在杭州考察时明确指出，改造老旧小区、发展社区服务，是民生工程，也可成为培育国内市场、拓展内需的重要抓手，既能拉动有效投资，又能促进消费，带动大量就业，要做好这篇大文章。
目前，老旧小区改造的阻力主要有三方面，一是资金，这是最大的困难。由于社区功能缺失严重，而“不大拆大建、不加重地方债务”等原则性又很强，靠商品房买单的模式不可行。国务院提出，推动地方创新改造方式和资金筹措机制。笔者认为，基于社区商业修复、历史街区打造，及低容积率的可拓展租赁市场、底层商业等实情，夯实社区资金实力，辅以资产证券化和财政资金，激活空间价值，让社区运营循环起来，这是解决资金难题的主渠道。
二是夯实社区收费服务理念。物理改造只是第一步，改造后，居民是否有“收费买服务”的理念，物业管理费、停车费、社区维修基金等，能否在合理透明的基础上获得可持续的缴交，是一个社区能否持续健康地运营下去，社区的硬件设施、软性服务能否良性循环的关键。这需要完善多层级的社区治理单元，包括物业、社区、居委、街道等管理单元，都要发挥治理功能。三是物理改造如何与功能改造结合，这需要让社区居民从一开始就全程参与改造，要充分听取民众意愿，更多发挥市场投融资的作用，真正做到“业主主体、社区主导”。
迈向高质量发展，就意味着告别大拆大建式的高投资、告别房地产拉动的高度依赖，转向消费和内需。因此，不管新城开发、新房建设，抑或是棚改，触顶回落都是必然的。正如国务院常务会议所说，扩大内需要“找准切入点”，抓住那些既能满足民众期盼、有利于拓展内需促消费、又不会导致重复建设的重大项目。无疑，老旧小区改造就是这样的项目。它并非房地产存量盘活、也绝非棚改2.0，它不仅是基于设施改造的物理升级，更是针对民众美好生活诉求的功能升级。（作者李宇嘉系广东省住房政策研究中心首席研究员）
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