地方政府发行专项债可优化债务结构

近日，中办、国办联合印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（以下简称《通知》），就地方政府专项债券（以下简称专项债券）发行的总体要求和基本原则，专项债券项目融资及配套措施等问题作出决策部署，为专项债券发行提供了新导向。

近年来，国务院和有关部门密集出台系列文件，剑指地方政府债务。这些政策“组合拳”的一个明确指向，就是通过严格规范地方政府举债融资行为，借以不断强化举债融资自我约束，促进加快形成规范完善的地方政府投融资机制。《通知》的出台，为丰富完善“组合拳”政策体系，充分发挥“组合拳”整体效能增添了新动力。

早在2017年7月召开的全国金融工作会议上，习近平总书记就特别强调指出，“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量”。从习近平总书记说这番话时恰逢部署“防控金融风险”任务，以及受国内外不确定因素影响有所加大的情势下综合分析，不正确的“政绩观”乃导致地方政府债务膨胀的主要推手，严控地方政府债务增量的实质乃防控地方政府债务风险。这也即政策“组合拳”的发力点和根本目标之所在。

据统计，截至2018年末，我国地方政府债务余额18.39万亿元，债务率76.6%，低于国际通行的100%-120%的警戒标准。虽然风险总体可控，但潜在风险不可小觎。从地域分布上来看，我国还有不少地市本级和县级的债务率超过了100%。更为重要的是，还有一些隐形债务（地方融资平台）并未纳入监管的视野。

众所周知，地方融资平台由地方政府一手操办成立，成立的初衷就是为地方政府提供融资服务。尽管政策“组合拳”严禁地方政府为融资平台债务“兜底”和承担偿还责任，但金融机构依然对融资平台情有独钟、不离不弃，看中的正是两者间的“暧昧”关系。不可否认，正是受不正确“政绩观”的引导，地方领导的升迁也就自然而然地与地方经济的发展绩效紧密地联系了在一起。由此，地方政府空前高涨的投资激情与力不从心的“财权”形成鲜明对照，为了弥补资金缺口，除了“土地财政”外，就只得由地方融资平台担纲主力了。尤其是在经济下行压力加大和保增长任务繁重的情况下更是如此。

话又说回来，在某种意义上，适度的政府债务并非坏事，关键是如何把握好这个“度”，因为这个“度”不单单是个债务规模大小问题，而且还是一个债务风险不断积累和集聚的问题，同时它还涉及代际转移、激励兼容、资源跨期分配等诸多更深层的问题。

如此看来，《通知》的出台，旨在通过专项债券发行的导向作用，着力解决地方申请、省财政代发“规模管控”发行机制框架下地方政府债务增量替代和结构优化问题，进而达到既能防控地方政府债务风险，又能“倒逼”矫正不正确“政绩观”的双重目的。

专项债券作为一种新型政府融资工具，因其将项目融资与项目收益、偿债能力匹配了起来，故而具有无风险的特征。也就是说，专项债券的发行虽然为地方政府贡献了债务增量，但并未贡献债务风险。在这种意义上，专项债券被视为地方政府债务的增量替代与结构优化机制。因为在融资需求既定的前提下，适度扩大专项债券融资比重，事实上是在以无风险资产替代有风险（隐形债务等）资产，从而在客观上起到了优化债务结构、降低债务风险的作用。

从现实需求出发，按照《通知》要求，对于有固定收益的公益性项目，均可通过发行专项债券的形式进行融资，以对应的政府性基金收入或项目收入分期偿还。尤其是对于基础设施建设来说，更应该大胆采用这种方式，因为由这些基础设施产生的直接收益以及由此推动的持续增长的财政收入惠及年限长达数十年，在其受益期内用新增收益和财政收入分期偿还债务，不仅在未带来任何风险的前提下使得地方政府债务结构得以优化，而且还完全符合“权责发生制”原则，能够有效破解代际转移、激励兼容和资源跨期分配难题，实现代际公平。

当然，要想充分发挥专项债券的导向作用，还需营造适宜的环境条件，主要包括：一是加快研究制定地方政府债务管理体系和法律规范，为规范地方政府债务管理提供基本遵循；二是健全完善社会公众预算参与制度和债务资金运行管理制度，强化社会公众在政府活动中的监督作用；三是推行权责发生制政府综合财务报告制度，增强政府资产负债的透明度；四是强化地方人大在地方政府投融资决策中的监督作用，完善地方政府债务实时动态跟踪监管机制。尤其是在地方政府举债融资合理性、可行性和可持续性“严防死守”方面，通过借力人大监督，可以筑牢地方政府债务风险防线。（杨孟著）