为加快健全自然资源资产产权制度，中办、国办近日印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（简称《指导意见》），把自然资源资产归谁所有、如何保护、怎样开发、谁来监管等方面的问题讲得十分明确。特别是“以完善自然资源资产产权体系为重点，以落实产权主体为关键”的要求，点出了自然资源产权制度改革的要害：加快构建分类科学的自然资源资产产权体系，处理好所有权和使用权的关系，创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式。
依据《指导意见》，到2020年，归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度基本建立，自然资源开发利用效率和保护力度明显提升，为完善生态文明制度体系、保障国家生态安全和资源安全、推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局提供有力支撑。
无论国有资产还是自然资源资产，产权主体都是非常关键。因此，落实产权主体，是产权制度改革的关键，也是自然资源产权制度改革能否向纵深推进的核心。如果产权主体都不明确，产权制度改革就很难取得突破性进展。即便勉强为之，也会留下许多风险隐患，甚至会出现侵犯产权主体权利，损害产权所有人利益的行为。
而自然资源同样需要在产权主体的确认方面有明确界定，避免产权主体不明确留下的“后遗症”。《指导意见》这次明确提出，“落实承包土地所有权、承包权、经营权‘三权分置’，开展经营权入股、抵押。探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’。”换言之，无论土地还是宅基地，都是“三权分置”，所有权归国家，承包权或资格权归农民，经营权或使用权则可转让、入股、抵押，从而有效提升土地和宅基地的使用效率，特别是土地的集约使用，能为保护18亿亩耕地打下坚实基础，也能为确保粮食安全、蔬菜供应等提供良好条件。
实践证明，土地流转确实起到了提高土地集约使用效率、土地产出效率等方面的效果。尤其农民大量进城务工带来的土地使用和种植效率不高、土地抛荒现象严重的问题，得到了比较好的解决。同时，粮食和农作物产量也较农民分散经营、分散种植有了较大的提高。更为重要的是，通过土地的集约使用和集中种植，农村留守人员也有了新的就业空间，能比自己种植多一份收入。
对宅基地来说，如何通过确权，通过产权主体的确认，让农村的宅基地“动”起来，能带着“价值”去动，也非常重要。宅基地是能提高农民收入水平非常重要的资产，也是非常重要的渠道。所以，《指导意见》对宅基地的产权主体明确提出“三权分置”，这为下一步宅基地产权制度改革打下了非常好的基础。
为了更好地发挥建设用地的作用，提高建设用地的使用效率，《指导意见》对建设用地地上、地表和地下也提出了分别设立使用权，促进空间合理开发利用的要求。这也意味着，今后，建设用地使用也必须分门别类，设立不同用途，有的还必须统一规划、统一使用。特别是地下空间，要能成为地上和地表的有效补充，以减轻地上和地表的各种压力，真正达到土地集约使用的目的。
不仅如此，《指导意见》对其他方面的自然资源，如矿山、海洋、滩涂、地下水等，也都提出了产权主体的要求。从总体上说，我国自然资源资产，由国务院自然资源主管部门统一行使全民所有者职责。在此基础上，探索建立委托省级和市（地）级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度。笔者以为，在此特别需要引起关注的是，《指导意见》对如何加强农村集体自然资源资产管理、确定产权主体做了比较明确的说明。《指导意见》指出，推进农村集体所有的自然资源资产所有权确权，依法落实农村集体经济组织特别法人地位，明确农村集体所有自然资源资产由农村集体经济组织代表集体行使所有权，增强对农村集体所有自然资源资产的管理和经营能力，农村集体经济组织成员对自然资源资产享有合法权益。
再清楚不过，农村集体自然资源资产的产权主体已经确定，今后，涉及这些方面的资产，就必须通过集体经济组织来决定。农村集体经济组织是代表全体农民的，组织中的成员都有话语权。这也就是说，凡是自然资源资产的使用权转让、入股、抵押，都必须经过组织成员的共同研究和讨论，在绝大多数人都同意的情况下才能着手。
当然，自然资源资产的产权主体界定很复杂，在具体操作过程中还有不少需要完善和补充的地方，还需要更多配套措施。如农村自然资源资产和村集体资产的界限怎么划分，自然保护地的采矿权、取水权等权利，涉及个人利益和集体组织利益的关系如何处理等，都还需要更深入的研究，相关政策也还有待进一步细化。（作者谭浩俊系资深财经评论人）
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