城市是经济社会发展和人民生产生活的重要载体，又是自然灾害和意外事故集中的区域，在城市风险管理、预防自然灾害、防止人为因素的各类事故方面保险可以大有作为。本文以建筑工程质量保险为例介绍保险在推动城市管理机制的探索。

城市风险管理：保险的作用不可替代

城市的风险管理科学有效，可有助于人民群众增强安全感。保险是风险管理的重要手段，保险可在城市风险管理、预防自然灾害、防止人为因素的各类事故方面发挥作用，现已被世界各国高度认可的政策措施，已成为全球城市管理的有效工具之一。

改革开放40多年来，随着我国城市化进程不断加速、产业不断聚集、高层建筑和重要设施密集程度加剧，再加上轨道交通系统面临的巨大压力和极端天气引发的自然灾害等，过去许多“城市问题”和“城市病”已经演变成为了考验着城市管理者的“城市风险”，这些城市风险影响着城市的经济社会的稳定发展和人民生命财产的安全。因此，城市风险管理已经成为了我国当前和未来城市管理的重中之重。

从这几年的实践效果看，保险对于保障城市运行安全和生产安全具有重要意义，在城市风险管理中起到不可替代的作用。习近平总书记曾在上海提出“走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子”的重要指示，体现了党中央对超大城市治理改革的高度重视和殷切期望。城市，尤其是特大型城市，必须将更多的精力聚焦到科学务实的城市风险防控体系建设上来。在中国，保险作为社会治理的手段，正在积极参与城市风险管理和防灾防损，推动城市管理机制的创新探索了一条新路径。

比如，在上海保险已作为政府部门的风险管理不可或缺的重要手段，通过保险的方式把风险转移到金融市场，成为化解经济风险的一种强有力的金融工具。

2010年，世博会展览历时184天。密集的人流、超长时间的集中展示、高温带来的挑战使得世博会从筹办、举办到会后撤展的全过程都面临着各式各样不确定性。正因如此，上海世博会在给保险业提供广阔发展空间的同时，也对保险业提出了新要求。自2004年启动到保险方案的逐步完善历时共6年，形成了“中国保险方案”，最后由12家不同类型的保险公司组成“共保体”，共同担负世博会的财产保险、建筑和安装工程保险以及展品和艺术品保险三项规定，这是保险参与城市治理的一个重要案例。

建筑工程质量保险的探索

在当今城市发展的众多风险中，建筑工程质量风险直接关系到国民、企业和政府的切身利益。在我国，房地产行业不仅是拉动国民经济发展的主要力量，也是关系民生的重大问题。与之相对应的，是建筑工程质量问题的日益凸显。大量建筑工程质量问题的出现，对群众生命财产安全构成了重大威胁，也凸显了对建筑工程质量保险的迫切需求。

实践探索

为了加强对建筑工程质量的管控，2005年8月，原建设部和原中国保监会联合下发了《关于推进建设工程质量保险工作的意见》，对推进工程质量保险工作提出了要求。2006年9月，各地保监局、各地建交委联合发文在北京、上海、青岛、大连等14个城市进行了建筑工程质量保险（IDI）的试点工作。此前，太平洋财产保险公司委托同济大学城市风险管理研究院协同上海环亚保险经纪有限公司进行了《IDI长期风险保障处理模式及上海地区的应用》课题研究，多角度分析和探寻适合我国发展的工程质量保险模式。IDI的成功引入，开启了保险参与工程质量安全和政府职能转变的新模式，是商业保险配合政府职能转型并充分发挥市场力量的一个成功典范。IDI的实施具有多重效益。

第一，房屋是人民群众最重要的财产和生活保障，房屋质量的优劣直接关系到广大民众的切身利益。IDI制度的实施完善了工程质量保障体系，保障了人民合法权益，维护了社会稳定。

第二，IDI的实施将因为工程质量缺陷而产生损失的风险转移给了保险公司，加强了建筑工程最终用户的监督权和话语权，规范了建设单位的质量行为。

第三，IDI的实施填补了建筑工程主体结构的保修期与缺陷责任期之间存在的巨大空档期，实现了建筑工程主体结构全寿命周期的质量保障，落实了主体结构质量的保修责任。

第四，IDI的实施可以有效使用市场诚信体系等市场手段，结合信息联动等管控途径，对行业进行强有力的调节及监督。同时，施工单位已投保工程质量保险的项目，无需再预留质量保证金，将大大减轻建筑行业的经济负担。

第五，IDI的实施通过防控工程建设前中后三个阶段的风险，降低建筑工程质量风险发生的概率，为保险公司带来了低赔付的高保费收益，实现了建筑行业和保险行业的双赢。

值得一提的是，IDI的引入对政府也有很大的帮助，既有助于弥补政府监管的不足，又有助于减轻政府对一些工程质量问题的后续赔付工作。

政策建议

当前，我国仍需在试点经验的基础上，通过政府、保险监管机构、保险公司、第三方机构和建设单位等各方的共同努力，进一步推行和完善建筑工程质量保险，保证保险体系的完整和保险运行的合理有效，以实现建筑工程质量风险的转移功能、损失赔偿功能和减灾减损功能。

第一，我国仍需加大IDI的宣传和推广力度，提高各方的投保主动性。目前，由于民众保险意识较低等原因，我国建筑工程保险投保率不足10%。在选购住房的过程中，价格、面积、房型和地段通常是消费者优先考虑的几个因素，而是否投保对房屋质量产生重大影响的IDI却遭到忽视。加大宣传和推广能够使消费者意识到IDI在风险防控中的重大意义，使建筑开发商重视IDI在工程建设中的运用。

第二，针对我国推行IDI试点工作中建设工程相关主体参保积极性不高的情况，试点城市还应当通过立法保证IDI的强制实行。实施强制保险，能保证IDI在工程建设中的广泛运用。同时，IDI保费应与投保人的质量管理水平和诚信水平挂钩，促使各参建单位形成对建筑工程质量控制的良性竞争，使建筑市场秩序得到净化和规范。

第三，在工程建设的过程中，应当借助第三方质量风险控制机构（TIS）等专业机构的力量，对工程建设进行质量安全管理。第三方质量风险控制机构能够客观评估工程项目的技术风险，为城市所有将建、在建或已建成的工程提供专业风险管理意见，并有效地对建筑方案设计、工程施工过程和建筑使用维护中产生的风险进行评估和控制。

第四，通过建立第三方监控平台，可以将风险管理的端口前移，全程兼顾城市风险发生的“事前、事中、事后”三个阶段。第三方监控平台的运用将有助于保险公司从风险管控的后端走入前端，立足源头减弱风险发生的概率，通过动态管理和监管覆盖来做到对风险的防控，在实现风险转移功能和损失补偿功能的同时，减少建筑工程质量风险的发生。

第五，针对IDI保险体制在我国市场的适用过程中会发生一定的适应性调整和改变，我们同时还需要加强对相关保险专业人才的培养，积极组织有规模的保险专业进修和培训，对IDI保险在国内市场的融合、发展、完善进行深入的讨论和研究，使其充分发挥出应有的社会风险管理作用。

建筑质量问题不仅仅关系着建筑行业，还密切关系着社会各方，是城市风险管理中不可忽视的一部分。IDI制度在我国的推行还有很长的路要走，我们应当不断探索，不断完善，最终建立适合我国国情的IDI保险制度和相关防控体系，让保险在城市治理中发挥作用，进而优化我国城市风险的预防工作和管理工作，保障社会的安全平稳运行和人民群众的安居乐业。

文/清华大学五道口金融学院理事，原中国保监会党委副书记、副主席周延礼 本文原载于清华金融评论