周子勋：中央一号文件确立了土地制度改革方向

今年中央一号文件对于“深化农村土地制度改革”着墨颇多,且政策力度空前,尤其是“三块地”(农用地、集体经营性建设用地以及宅基地)改革有望取得大突破。而在农村集体土地制度不变的前提下寻找农村土地改革空间,基本思路就是在法律上使“城乡土地同权”。

今明两年是全面建成小康社会的决胜期,“三农”领域有不少必须完成的硬任务。为此,本周二发布的《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》(简称《意见》)提出,要适应国内外复杂形势变化对农村改革发展提出的新要求,抓重点、补短板、强基础,巩固发展农业农村好形势,发挥“三农”压舱石作用,为有效应对各种风险挑战赢得主动,为确保经济持续健康发展和社会大局稳定、如期实现第一个百年奋斗目标奠定基础。这是改革开放以来第21个、新世纪以来第16个指导“三农”工作的中央一号文件。

当前,我国“三农”短板依然比较突出,面临农村公共产品供给不足,基础设施建设落后等难题,特别在农村教育、医疗、社会保障等方面欠账太多。在经济下行压力加大、外部环境发生深刻变化的复杂形势下,中央以实施乡村振兴战略为总抓手,举全国全社会之力,以更大决心、更明确的目标、更有力的举措推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展,显然具有特殊重要性。

但是,振兴我国的乡村,再具体到实现农田基础设施建设的全面升级,支持建设一批特色农产品优势区,培育一批跨国农业企业集团,扩大农业大灾保险试点和“保险+期货”试点等,显然不能只靠当下居留在农村的农民,而需要大量对农村和农业感兴趣的外来者。据农业农村部2018年11月公布的一组数据,农民工、中高等院校毕业生、退役士兵、企业主、科技人员等返乡下乡双创人员累计已达740万,本乡非农创业人数达到3140万,他们成了今日乡村振兴的新生力量。随着这群被农业农村部称为“新农民”群体而来的,是大量农民合作社、家庭农场、专业大户、农业企业。

这些“新农民”带来了新产业、新技术。据农业农村部统计,我国农产品加工业向精深方向发展,2017年加工产值达22万亿元人民币,与农业产值之比由2012年的1.9:1提高到2.2:1,农业产业链条加快延伸。休闲农业和乡村旅游蓬勃兴起,2017年营业收入达7400亿元,吸纳了1000多万农民就业,吸引28亿人次到乡村休闲度假。农业生产性服务业快速发展,农资供应、产品集聚、物流配送等广泛开展,年产值超过2000亿元。在此过程中,主产区逐步实现“机器换人”,综合机械化率超过66%。在农业全产业链建设中,应用综合协调配套技术,推广以绿色生产储藏包装技术,农业科技进步贡献率达56%。应用新一代信息技术,产品信息采集、网络结算经营管理农业成为新技能,2017年农村网民达2亿多,农村网络零售额达1.2亿元,带动2800多万农民就业创业。

只是,与中国5.7661亿乡村常住人口相比,740万返乡下乡创业创新人员规模显然不够庞大,振兴全国乡村,显然需要有更多人、资金、技术流向农村。而要补齐农业农村短板和弱项、长期保护 “新农民”的利益、吸引更多的经济要素流向农村,须有必要的制度改革和制度保障,其中最重要的是深化土地制度改革。为此,今年中央一号文件对于“深化农村土地制度改革”着墨颇多,且政策力度空前,尤其是“三块地”(农用地、集体经营性建设用地以及宅基地)改革有望取得大突破。

《意见》强调,在农用地方面,要坚持农村土地集体所有、不搞私有化,坚持农地农用、防止非农化,坚持保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件,进一步深化农村土地制度改革。在集体经营性建设用地方面,在修改相关法律的基础上,完善配套制度,全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革,加快建立城乡统一的建设用地市场。在宅基地方面,将加快推进宅基地使用权确权登记颁证,力争2020年基本完成。稳慎推进农村宅基地制度改革,拓展改革试点,丰富试点内容,完善制度设计。抓紧制定加强农村宅基地管理指导意见,研究起草农村宅基地使用条例等。此外还提出,要健全土地流转规范管理制度,发展多种形式农业适度规模经营,允许承包土地的经营权担保融资。加快修订土地管理法、物权法等法律法规。

上述内容包含了两个重要方向:一是土地制度改革是农村改革的焦点和难点,未来的改革安排将可能集中在农村土地制度上;二是农村土地制度改革已经在倒逼修改法律。

诚如专家所言,在农村集体土地制度不变的前提下寻找农村土地改革的空间,基本思路就是在法律上使“城乡土地同权”,即赋予农村土地与城市土地相同的法律权利,以长期使用权的交易吸引城市工商资本进入农村市场。既然土地集体所有制不变,那就要敢于让农民获得土地收益。具体而言,就是适度放开农村宅基地市场,允许农村宅基地使用权以市场化方式流通;继续放开农业用地使用权,用好土地“三权分置”改革政策的空间,吸引更多城市工商资本投入农业,推动农业产业升级。

我国幅员辽阔,城乡差别悬殊,农村土地制度变革模式并不限于一种。在主要大中城市周边的农村地区,可依靠土地制度改革获得土地收益;在偏远地区、传统农业地区的农民,可能无法直接从城市化当中受益,可以用综合的方法,间接从城市化中受益。这包括发展特有乡土产品的生产、法律和法规的帮助、通过特殊的财政转移等。(作者周子勋系资深宏观经济评论人)